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中廣網呼和浩特3月19日消息 內蒙古草原實行20余年的“家庭承包”制正經歷著一場變革，代之而起的是新型牧民合作經濟。
“我們這里自1990年草場承包到戶以來，草原生態環境急劇惡化，90%以上草原退化，三分之一喪失生產力；近六成牧民家庭成為貧困戶。”1月18日，內蒙古蘇尼特左旗巴音塔拉嘎查黨支部書記策登扎布告訴《第一財經日報》。
國家民族事務委員會政策法規司政策處處長胡敬萍日前向本報記者透露，國家民委民族問題研究中心立項的“內蒙古草原牧區重建合作經濟與可持續發展研究項目”已經結項，相關政策建議將直接報送國務院有關部門。
胡敬萍是這一項目的負責人，她透露，該政策建議的核心是轉變草原牧區經濟發展思路，鼓勵牧區將分散的牧民組織起來，建立新型的牧民合作經濟組織。這將是對一家一戶單干的“家庭承包”制的超越與變革。
哈日高畢的小范圍調查
2007年初秋時節，記者跟隨國家民委、農業部、中國社會科學院等單位的十余名研究草原問題的官員和專家從北京出發，歷時近20天，走訪了內蒙古自治區錫林郭勒盟、呼倫貝爾盟的7個旗（縣），實地了解牧民生產生活狀況。
錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗哈日高畢嘎查近年來草場退化情況非常嚴重。
一位牧民對記者說：“我覺得在嘎查的范圍內，減少網圍欄，輪季放牧，給草場一個恢復的時間，才能保護牧場。”但一位牧民稱目前在全嘎查，別說草場整合，就算牧業協會的草場也是這兒一塊，那兒一塊，被網圍欄分割著。
東烏珠穆沁旗額吉淖爾鎮鎮長金泉稱，集體有統一經營的草場，實行輪牧還比較容易，但在草場全部劃分到戶的情況下，打破戶與戶之間的界限，即使是實行小范圍的游牧也比較困難，其中既有草場承包政策的制約，又與不同牧民擁有的草場數量和質量不同有關，擁有草場數量較多且以前對草場投入較多的牧戶不愿意與草場數量少且質量差的牧戶合在一起。
不過，額吉淖爾鎮已經開始琢磨草場整合的問題了。金泉告訴記者，2007年東烏珠穆沁旗黨代會、人代會和經濟工作會議上，都講整合草場，提出了四個“整合”：草場整合、畜群整合、勞動力整合、基礎設施整合。“如果這四個整合都能完成了，圍欄肯定能拆掉。”金泉說。
隨行的內蒙古師范大學教授海山告訴記者，除部分經營尚好的牧民外，大部分牧民已經有了很強的合作愿望，只是進行實質性合作的政策制度環境尚未形成，多數牧民不敢貿然行動。
牧戶貧困化向整體擴散
“隨著草場的退化、自然災害加劇、草原畜牧業經營成本上升，牧區陷入了前所未有的發展困境。”海山此前曾做過牧區貧困化問題的調研。1983年內蒙古實行“承包制”時，牧區無貧困戶，但目前，一些嘎查的貧困戶已占總戶數的一半以上。
東烏珠穆沁旗是全國最大的草原畜牧業旗，也是牧民收入一直最高的草原畜牧旗。該旗吉仁寶力格嘎查牧民人均收入幾十年一直名列自治區近3000個牧區之首。據該旗政協的調查報告，到2005年底，該嘎查貧困牧戶已占到61%。
“在草場生產力水平銳減的情況下，政府實施‘春季圈養’、‘以草定畜’、‘畜種改良’等政策措施，但一方面增加了牧民畜牧業生產經營成本與負擔，另一方面又減少了牧民收入。”海山分析。
據《內蒙古牧區貧困化問題及扶貧開發對策研究》分析，上世紀50年代末，實施公社化政策，畜牧業生產要素得到初步優化組合，實現了生產經營的規模化，牧區抵御自然災害和自我發展能力得到顯著增強。但這一時期大規模開墾以及計劃經濟體制也束縛了牧區和畜牧業的發展。
上世紀80年代初實施的“包產到戶”政策，雖然沖破體制束縛，調動了牧民生產積極性，帶來一時的經濟增長，但潛在的一些問題也逐步開始暴露。
“本來牧區人口就超載，勞動力過剩。實行承包制后，每家每戶還都需要雇用放牧人員，導致牧區人口急劇增加。”海山稱，由于社會生產力水平的下降，畜牧業生產走上了低層次數量型擴張的掠奪性經營軌道。而2000年以后陸續實施的“禁牧還草”、“畜種改良”等措施，也沒有遏制草原生態環境惡化的趨勢，牧民的貧困化仍在加劇。
牧民合作經濟沖動
哈日高畢嘎查有170多戶牧民，據嘎查長浩畢斯哈拉圖介紹，1999年哈日高畢還是自治區百強嘎查之一。但2001年一場旱災，損失了一半牲畜，成為全旗貧困戶最多的嘎查。旱災過后，草場退化，失去了牲畜的貧困牧戶借了外面的高利貸后還不起錢，就用草場抵押。而貸主占用了這些草場后，為了盡快撈回本錢，超載放牧，造成草場迅速退化。
“發現這種情況后，由嘎查出面幫助貧困戶還清了貸款，收回了草場。”浩畢斯哈拉圖告訴記者，2003年，嘎查成立了牧業協會，共的65戶會員，有34戶入股，每戶股金2500元，協會用股金建立了互助基金，用于支援手頭沒錢的貧困戶參加統一打草、購買飼料和獸藥、銷售羊毛等，在貧困戶產生收入后，再將借款歸還給協會。
浩畢斯哈拉圖還將65戶會員組建成7個生產組，牧戶之間自愿合并草場，各生產組組長是協會的主要成員。
“這里以前到處是墳地，后來我們把墳統一移到山上，進行了總體規劃。”在呼倫貝爾草原南部的鄂溫克族自治旗巴彥托海鎮巴彥托海嘎查，嘎查長喬玉芳告訴記者。
自從1997年以來，喬玉芳發動牧民在嘎查種植了3萬畝優質牧草，改良了6萬畝退化草場，在嘎查范圍內實行劃區輪牧。1999年，該嘎查在全旗第一個建起了科技示范型高產奶牛新村，建起了畜牧業綜合服務站，吸引了伊利、光明、三元等乳業巨頭在這里建奶源基地。
據胡敬萍介紹，內蒙古牧民合作經濟組織最初出現于2000年的錫林郭勒盟和呼倫貝爾市，經歷七年的發展，內蒙古24個純牧業旗現在已有263個牧民合作經濟組織，參加的牧戶共計16024戶，占總牧戶數的4.95%，帶動人數共計35823人，占牧業總人口的3.07%。
“為了能在短期內增加收入，幾乎所有的協會、合作社所能立刻想到的項目就是改良牲畜品種，提高飼料地產量。”北京大學環境科學與工程學院環境管理系教授李文軍認為，如果以此為唯一目標，而不考慮草原生態系統、從長期來看，不但不能減少對草場和畜牧業經營的負面影響，有可能還會加劇。
李文軍認為，進行草場資源的重新整合，在小范圍內逐漸恢復移動放牧，或許是唯一能夠拯救退化草場和貧困牧民的途徑。
重建合作經濟路徑
“從總體上看，牧區合作經濟組織的發展還處在起步階段。”作為“內蒙古草原牧區重建合作經濟與可持續發展研究項目”成員之一、內蒙古自治區農牧業廳農牧業經營管理站原站長雅柱透露，項目組已經提出了多項有關促進牧民專業合作社健康成長的政策建議。
其中包括：實施“牧民合作社推廣員”培訓計劃，培養一有批既懂合作社理論，又懂合作社實際運作的推廣員，以便卓有成效地推動合作社的發展；自治區各旗縣政府及相關部門盡快制定出臺與《農民專業合作社法》，以及內蒙古自治區政府《關于加快發展農牧民專業合作組織的意見》相配套的政策法規，為牧民專業合作社在登記、貸款、公共服務、技術供給等方面提供便利；在政府的指導下，盡快促成對牧民專業合作社在財政、金融、稅收、保險方面的政策支持。
雅柱認為，任何在牧區的投資項目，特別是那些保護草原生態系統的項目投資，以及基礎設施建設等方面的項目投資等，都應該注意發揮牧民合作社在運行和長久維護方面的基礎性作用，這種將項目實施權交給合作社的辦法，不僅對合作社是一種支持，更是一種激勵和鞭策，有助于提高合作社在當地社區居民中威信。
不過，內蒙古社會科學院研究員敖仁其提醒：“我們一方面有機會選擇和出臺針對牧區合作經濟組織的適度干預政策，但另一方面，也存在著潛在的過度干預風險。”
敖仁其分析指出，幾十年來，牧區合作經濟組織經歷了適度干預（牧業初級社、高級社），過度干預（人民公社）和自由放任（上世紀80年代后集體經濟的服務功能喪失）時期。適度干預政策需要自下而上的政策決策，需要民主管理體制，需要較高素質的服務型管理人才，盡管其效率相對低，管理成本高，但長期風險小。
中國社會科學院社會學所研究員王曉毅則懷疑“通過合作是否能夠解決草原生態環境問題？”他指出，合作社從來沒有被賦予保護環境的目的。在目前草原生態急劇退化時期，通過合作社的方式實現草原的合理利用，成功的可能性并不大。
項目組在建議中也認為，各相關政府部門應堅持“支持、扶持但不干涉”的基本原則，營造有利于合作社發展的良好環境，著重培育合作社良好的運作機制和自我發展能力。
鑒于合作社是牧民自發、自愿組織起來的，以增加牧民收入為目的的經濟組織，項目組認為，政府對合作社的支持與扶持應僅限于以下幾個方面：通過制定政策法規為其營造良好的政策環境；規范和對市場進行有效的監管，以確保公平競爭與公平交易；為有機畜產品制定生產標準并提供認證服務；為合作社提供多方面的咨詢與市場信息服務。(章軻)
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