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　　“我們這里自1990年草場承包到戶以來，草原生態(tài)環(huán)境急劇惡化，90%以上草原退化，三分之一喪失生產(chǎn)力；近六成牧民家庭成為貧困戶。”1月18日，內(nèi)蒙古蘇尼特左旗巴音塔拉嘎查黨支部書記策登扎布告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》。

　　國家民族事務(wù)委員會(huì)政策法規(guī)司政策處處長胡敬萍日前向本報(bào)記者透露，國家民委民族問題研究中心立項(xiàng)的“內(nèi)蒙古草原牧區(qū)重建合作經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究項(xiàng)目”已經(jīng)結(jié)項(xiàng)，相關(guān)政策建議將直接報(bào)送國務(wù)院有關(guān)部門。

　　胡敬萍是這一項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，她透露，該政策建議的核心是轉(zhuǎn)變草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，鼓勵(lì)牧區(qū)將分散的牧民組織起來，建立新型的牧民合作經(jīng)濟(jì)組織。這將是對一家一戶單干的“家庭承包”制的超越與變革。

　　哈日高畢的小范圍調(diào)查

　　2007年初秋時(shí)節(jié)，記者跟隨國家民委、農(nóng)業(yè)部、中國社會(huì)科學(xué)院等單位的十余名研究草原問題的官員和專家從北京出發(fā)，歷時(shí)近20天，走訪了內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟、呼倫貝爾盟的7個(gè)旗（縣），實(shí)地了解牧民生產(chǎn)生活狀況。

　　錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗哈日高畢嘎查近年來草場退化情況非常嚴(yán)重。

　　一位牧民對記者說：“我覺得在嘎查的范圍內(nèi)，減少網(wǎng)圍欄，輪季放牧，給草場一個(gè)恢復(fù)的時(shí)間，才能保護(hù)牧場。”但一位牧民稱目前在全嘎查，別說草場整合，就算牧業(yè)協(xié)會(huì)的草場也是這兒一塊，那兒一塊，被網(wǎng)圍欄分割著。

　　東烏珠穆沁旗額吉淖爾鎮(zhèn)鎮(zhèn)長金泉稱，集體有統(tǒng)一經(jīng)營的草場，實(shí)行輪牧還比較容易，但在草場全部劃分到戶的情況下，打破戶與戶之間的界限，即使是實(shí)行小范圍的游牧也比較困難，其中既有草場承包政策的制約，又與不同牧民擁有的草場數(shù)量和質(zhì)量不同有關(guān)，擁有草場數(shù)量較多且以前對草場投入較多的牧戶不愿意與草場數(shù)量少且質(zhì)量差的牧戶合在一起。

　　不過，額吉淖爾鎮(zhèn)已經(jīng)開始琢磨草場整合的問題了。金泉告訴記者，2007年東烏珠穆沁旗黨代會(huì)、人代會(huì)和經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，都講整合草場，提出了四個(gè)“整合”：草場整合、畜群整合、勞動(dòng)力整合、基礎(chǔ)設(shè)施整合。“如果這四個(gè)整合都能完成了，圍欄肯定能拆掉。”金泉說。

　　隨行的內(nèi)蒙古師范大學(xué)教授海山告訴記者，除部分經(jīng)營尚好的牧民外，大部分牧民已經(jīng)有了很強(qiáng)的合作愿望，只是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作的政策制度環(huán)境尚未形成，多數(shù)牧民不敢貿(mào)然行動(dòng)。

　　牧戶貧困化向整體擴(kuò)散

　　“隨著草場的退化、自然災(zāi)害加劇、草原畜牧業(yè)經(jīng)營成本上升，牧區(qū)陷入了前所未有的發(fā)展困境。”海山此前曾做過牧區(qū)貧困化問題的調(diào)研。1983年內(nèi)蒙古實(shí)行“承包制”時(shí)，牧區(qū)無貧困戶，但目前，一些嘎查的貧困戶已占總戶數(shù)的一半以上。

　　東烏珠穆沁旗是全國最大的草原畜牧業(yè)旗，也是牧民收入一直最高的草原畜牧旗。該旗吉仁寶力格嘎查牧民人均收入幾十年一直名列自治區(qū)近3000個(gè)牧區(qū)之首。據(jù)該旗政協(xié)的調(diào)查報(bào)告，到2005年底，該嘎查貧困牧戶已占到61%。

　　“在草場生產(chǎn)力水平銳減的情況下，政府實(shí)施‘春季圈養(yǎng)’、‘以草定畜’、‘畜種改良’等政策措施，但一方面增加了牧民畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本與負(fù)擔(dān)，另一方面又減少了牧民收入。”海山分析。

　　據(jù)《內(nèi)蒙古牧區(qū)貧困化問題及扶貧開發(fā)對策研究》分析，上世紀(jì)50年代末，實(shí)施公社化政策，畜牧業(yè)生產(chǎn)要素得到初步優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模化，牧區(qū)抵御自然災(zāi)害和自我發(fā)展能力得到顯著增強(qiáng)。但這一時(shí)期大規(guī)模開墾以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制也束縛了牧區(qū)和畜牧業(yè)的發(fā)展。

　　上世紀(jì)80年代初實(shí)施的“包產(chǎn)到戶”政策，雖然沖破體制束縛，調(diào)動(dòng)了牧民生產(chǎn)積極性，帶來一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長，但潛在的一些問題也逐步開始暴露。

　　“本來牧區(qū)人口就超載，勞動(dòng)力過剩。實(shí)行承包制后，每家每戶還都需要雇用放牧人員，導(dǎo)致牧區(qū)人口急劇增加。”海山稱，由于社會(huì)生產(chǎn)力水平的下降，畜牧業(yè)生產(chǎn)走上了低層次數(shù)量型擴(kuò)張的掠奪性經(jīng)營軌道。而2000年以后陸續(xù)實(shí)施的“禁牧還草”、“畜種改良”等措施，也沒有遏制草原生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，牧民的貧困化仍在加劇。

　　牧民合作經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)

　　哈日高畢嘎查有170多戶牧民，據(jù)嘎查長浩畢斯哈拉圖介紹，1999年哈日高畢還是自治區(qū)百強(qiáng)嘎查之一。但2001年一場旱災(zāi)，損失了一半牲畜，成為全旗貧困戶最多的嘎查。旱災(zāi)過后，草場退化，失去了牲畜的貧困牧戶借了外面的高利貸后還不起錢，就用草場抵押。而貸主占用了這些草場后，為了盡快撈回本錢，超載放牧，造成草場迅速退化。

　　“發(fā)現(xiàn)這種情況后，由嘎查出面幫助貧困戶還清了貸款，收回了草場。”浩畢斯哈拉圖告訴記者，2003年，嘎查成立了牧業(yè)協(xié)會(huì)，共的65戶會(huì)員，有34戶入股，每戶股金2500元，協(xié)會(huì)用股金建立了互助基金，用于支援手頭沒錢的貧困戶參加統(tǒng)一打草、購買飼料和獸藥、銷售羊毛等，在貧困戶產(chǎn)生收入后，再將借款歸還給協(xié)會(huì)。

　　浩畢斯哈拉圖還將65戶會(huì)員組建成7個(gè)生產(chǎn)組，牧戶之間自愿合并草場，各生產(chǎn)組組長是協(xié)會(huì)的主要成員。

　　“這里以前到處是墳地，后來我們把墳統(tǒng)一移到山上，進(jìn)行了總體規(guī)劃。”在呼倫貝爾草原南部的鄂溫克族自治旗巴彥托海鎮(zhèn)巴彥托海嘎查，嘎查長喬玉芳告訴記者。

　　自從1997年以來，喬玉芳發(fā)動(dòng)牧民在嘎查種植了3萬畝優(yōu)質(zhì)牧草，改良了6萬畝退化草場，在嘎查范圍內(nèi)實(shí)行劃區(qū)輪牧。1999年，該嘎查在全旗第一個(gè)建起了科技示范型高產(chǎn)奶牛新村，建起了畜牧業(yè)綜合服務(wù)站，吸引了伊利、光明、三元等乳業(yè)巨頭在這里建奶源基地。

　　據(jù)胡敬萍介紹，內(nèi)蒙古牧民合作經(jīng)濟(jì)組織最初出現(xiàn)于2000年的錫林郭勒盟和呼倫貝爾市，經(jīng)歷七年的發(fā)展，內(nèi)蒙古24個(gè)純牧業(yè)旗現(xiàn)在已有263個(gè)牧民合作經(jīng)濟(jì)組織，參加的牧戶共計(jì)16024戶，占總牧戶數(shù)的4.95%，帶動(dòng)人數(shù)共計(jì)35823人，占牧業(yè)總?cè)丝诘?.07%。

　　“為了能在短期內(nèi)增加收入，幾乎所有的協(xié)會(huì)、合作社所能立刻想到的項(xiàng)目就是改良牲畜品種，提高飼料地產(chǎn)量。”北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院環(huán)境管理系教授李文軍認(rèn)為，如果以此為唯一目標(biāo)，而不考慮草原生態(tài)系統(tǒng)、從長期來看，不但不能減少對草場和畜牧業(yè)經(jīng)營的負(fù)面影響，有可能還會(huì)加劇。

　　李文軍認(rèn)為，進(jìn)行草場資源的重新整合，在小范圍內(nèi)逐漸恢復(fù)移動(dòng)放牧，或許是唯一能夠拯救退化草場和貧困牧民的途徑。

　　重建合作經(jīng)濟(jì)路徑

　　“從總體上看，牧區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展還處在起步階段。”作為“內(nèi)蒙古草原牧區(qū)重建合作經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究項(xiàng)目”成員之一、內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營管理站原站長雅柱透露，項(xiàng)目組已經(jīng)提出了多項(xiàng)有關(guān)促進(jìn)牧民專業(yè)合作社健康成長的政策建議。

　　其中包括：實(shí)施“牧民合作社推廣員”培訓(xùn)計(jì)劃，培養(yǎng)一有批既懂合作社理論，又懂合作社實(shí)際運(yùn)作的推廣員，以便卓有成效地推動(dòng)合作社的發(fā)展；自治區(qū)各旗縣政府及相關(guān)部門盡快制定出臺(tái)與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)政府《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)牧民專業(yè)合作組織的意見》相配套的政策法規(guī)，為牧民專業(yè)合作社在登記、貸款、公共服務(wù)、技術(shù)供給等方面提供便利；在政府的指導(dǎo)下，盡快促成對牧民專業(yè)合作社在財(cái)政、金融、稅收、保險(xiǎn)方面的政策支持。

　　雅柱認(rèn)為，任何在牧區(qū)的投資項(xiàng)目，特別是那些保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)的項(xiàng)目投資，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的項(xiàng)目投資等，都應(yīng)該注意發(fā)揮牧民合作社在運(yùn)行和長久維護(hù)方面的基礎(chǔ)性作用，這種將項(xiàng)目實(shí)施權(quán)交給合作社的辦法，不僅對合作社是一種支持，更是一種激勵(lì)和鞭策，有助于提高合作社在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民中威信。

　　不過，內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院研究員敖仁其提醒：“我們一方面有機(jī)會(huì)選擇和出臺(tái)針對牧區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的適度干預(yù)政策，但另一方面，也存在著潛在的過度干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。”

　　敖仁其分析指出，幾十年來，牧區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)歷了適度干預(yù)（牧業(yè)初級社、高級社），過度干預(yù)（人民公社）和自由放任（上世紀(jì)80年代后集體經(jīng)濟(jì)的服務(wù)功能喪失）時(shí)期。適度干預(yù)政策需要自下而上的政策決策，需要民主管理體制，需要較高素質(zhì)的服務(wù)型管理人才，盡管其效率相對低，管理成本高，但長期風(fēng)險(xiǎn)小。

　　中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員王曉毅則懷疑“通過合作是否能夠解決草原生態(tài)環(huán)境問題？”他指出，合作社從來沒有被賦予保護(hù)環(huán)境的目的。在目前草原生態(tài)急劇退化時(shí)期，通過合作社的方式實(shí)現(xiàn)草原的合理利用，成功的可能性并不大。

　　項(xiàng)目組在建議中也認(rèn)為，各相關(guān)政府部門應(yīng)堅(jiān)持“支持、扶持但不干涉”的基本原則，營造有利于合作社發(fā)展的良好環(huán)境，著重培育合作社良好的運(yùn)作機(jī)制和自我發(fā)展能力。

　　鑒于合作社是牧民自發(fā)、自愿組織起來的，以增加牧民收入為目的的經(jīng)濟(jì)組織，項(xiàng)目組認(rèn)為，政府對合作社的支持與扶持應(yīng)僅限于以下幾個(gè)方面：通過制定政策法規(guī)為其營造良好的政策環(huán)境；規(guī)范和對市場進(jìn)行有效的監(jiān)管，以確保公平競爭與公平交易；為有機(jī)畜產(chǎn)品制定生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)并提供認(rèn)證服務(wù)；為合作社提供多方面的咨詢與市場信息服務(wù)。(章軻)