嘉 賓：

　　任友群華東師范大學黨委常務副書記、教授

　　王 烽國家教育發展研究中心體制改革研究室主任

　　張志銘華東師范大學法學院名譽院長、教育部長江學者

　　于 安清華大學公共管理學院教授和政府研究所所長

　　袁 雯上海開放大學校長、研究員

　　主持人：

　　記者 曹繼軍 顏維琦

　　當前，教育與科技的深度、跨界融合，推動了“學習的革命”，催生出諸如在線課程等教育新業態，這些都對教育治理變革提出新的挑戰和機遇。日前，由教育部政策法規司發起，中國教育發展戰略學會法制專業委員會、上海市教育委員會、華東師范大學聯合主辦，華東師范大學法學院、青少年法治教育協同創新中心（華東師范大學）、華東師范大學學報（教育科學版）承辦、光明日報教育研究中心協辦的第二屆“中國教育法治與教育發展高峰論壇”在華東師大舉辦。圍繞“教育新業態的發展與教育法治”這一主題，與會的專家學者們展開了熱烈的討論。

　　教育治理需要“隨時而動”

　　任友群：黨的十九大把“推進國家治理體系和治理能力現代化”寫入了黨章，強調治理的現代化，實際上就是強調治理觀念、治理手段的動態發展特征。法治是治理的基礎和保障，是治理的一種方式，同時也是一個時期、一個階段治理觀念、治理手段的集中體現。教育治理需要“隨時而動”，教育法治也需要根據時代的發展、治理觀念的變化不斷調整。

　　教育長期以來被認為是“根據一定的社會要求和受教育者的發展需要，有目的、有計劃、有組織地對受教育者施加影響，以培養一定社會（或階級）所需要的人的活動”，一般認為，這種活動是在特定時間、特定空間、特定主體中發生的。與這種教育觀伴生的教育治理觀的核心實際上通過對教育主體、教育空間、教育時間、教育內容的管理，使教育活動的開展更為有序、發展更為健康。客觀地說，在相當長的一段時間，相較于其他領域，教育的形態變化并不大；但這種局面在進入21世紀之后已開始改變。互聯網時代，不斷加速催生的新發展需求、新技術手段正在“釜底抽薪”式地重構著教育的主體、環境和內容。

　　王烽：學習需求一旦被開發出來，就再也難以滿足了。過去幾千年中，學習的權利和學習需求一直不是每個人都能夠具有的，人們設立了各種經濟的、知識的或能力的門檻，作為開始學習或進一步學習的前提。近一百年來，從基礎教育到高等教育的普及極大降低了人們學習的門檻，但是獲取各級優質教育的門檻還是堅固地存在著。同時，普及教育極大開發了大眾進一步學習的需求，導致多樣化學習需求與教育供給之間的矛盾更為激烈。

　　在強力推進教育普及的過程中，世界各國政府的作用是巨大的并且是決定性的，基礎教育階段政府舉辦的教育成為主導、占據了大半江山，高等教育則不同國家各有千秋。然而，普及和免費后的公辦教育立即面臨供給相對單一與需求日益多樣化之間的矛盾，不得不向社會、向市場尋求答案，嘗試特許學校、磁石學校、委托管理、公辦民助等改革。與此同時，從學前教育到高等教育，社會力量辦學則煥發出頑強的生命力。民辦教育沖擊著公辦教育，營利性教育沖擊著非營利性教育，校外補習沖擊著學校教育，各種教育資源公司沖擊著學校。

　　信息技術似乎開始就是以主流教育的“替補”身份出現的，從函授、廣播電視到網絡教育，一直作為學校教育的補充，為那些沒有獲得學校教育機會的人提供通道。然而現在情況開始變化，人們開始向網絡尋求接受優質教育的機會，通過網絡學習頂尖名校課程，或將優質資源傳播到邊遠地區。互聯網技術特別是移動終端的發展開始提供一個廣泛存在的學習環境、個性化的學習選擇、交互的學習方式、虛擬社區化的學習生態，進入學習的各種門檻開始“坍塌”。

　　隨之開始“坍塌”的，是“一張試卷、勝者為王”的游戲規則和升學階梯，是書本為本、課堂為中心、班級授課的工業化教育生產方式。

　　在這樣的教育變革開始之際，一個重要的概念出現了，那就是“教育治理”。我們所說的治理，與傳統管理的最大區別，就是多元參與。社會化學習時代，政府再也沒有能力單獨提供所有資源、并讓每個人都滿意，必須把學校、社會、家庭、教師的活力激發出來，把社會提供教育資源和參與教育管理的積極性調動起來，形成一個合作的網絡，這就是“簡政放權”。

　　張志銘：教育法治是我國法治建設的有機組成部分，十九大報告提出教育強國、教育事業優先發展的諸項要求，事關中華民族復興的偉業，法治不能缺位。

　　新時代教育治理要立足有序、開放和共享

　　任友群：今天，教育的面貌正在發生快速且巨大的變化，以往的教育治理和法治的觀念、方式已顯得捉襟見肘。我認為，互聯網時代教育的變化至少體現在以下五個方面：

　　第一，教育需求的普遍化。隨著知識迭代速度的不斷加快，學校教育在社會整體教育需求中的權重正不斷降低，終身教育正實實在在成為個體的現實需要。可以預期，針對不同人群需求與特點的教育形態在未來的發展將更為蓬勃，邊界將更為模糊。在這種形勢下，教育行政部門管教育、人力資源部門管培訓的廣義教育領域“九龍治水”的局面已有不能適應之感。

　　第二，教育主體的多樣化。一方面，信息技術的發展使得教育場域的進入更為便利；可以預料，未來教育從業者的外延將遠遠溢出今天“教師”的范疇。另一方面，各種“虛擬教師”的出現，使問題更加復雜化。在今天，利用慕課、微課實施教學已不是新聞，甚至有人借助技術成為“獨立教師”，而各類軟件應用已成為不同人群接受教育的重要途徑；隨著人工智能技術的興起，未來還可能出現“機器人教師”，在這種技術語境下教育主體的認定都將成為問題，管理模式豈能不變？

　　第三，教育時空的多元化。從時間上來看，人類一生的教育時段、工作時段的分野正變得越來越模糊，個人從學校走向職場，或從職場重新回到學校已屢見不鮮。為了因應這種情勢，斯坦福大學已啟動“開環大學”計劃，各類教育從“閉環”走向“開環”也已是大勢所趨。從空間上來看，隨著互聯網技術的發展，“校園/教育”這樣的對應關系已被解構。2012年創辦的密涅瓦大學，沒有校園，其教學主要在網上開展、在全球進行，卻依然吸引了來自世界各國的優秀學生。事實上，教育的“全球時代”已然到來，而對教育的“全球治理”也亟待提上議事日程。

　　第四，教育內容的“鑲拼化”。以往的教育更加強調知識的體系性、完備性，但隨著互聯網時代的到來，根據個人需要，以“問題”為線索，超越學科界限的學習模式正在興起。這種變化開始挑戰傳統的以“學科”為基礎、以“文憑”為中心的教育組織模式，碎片化的學習方式也因此應運而生。怎樣從“文憑主義”走向“能力主義”也是教育治理迫切需要解決的問題。

　　最后，教育信息的彌散化。教育需求愈加普遍、教育途徑愈加多樣、教育實施愈加便利，教育信息也就愈加彌散。這也導致了教育領域信息安全和法治形勢的日益嚴峻，怎樣在信息安全的基礎上兼顧數據的有效利用，形成可控、有序的數據開放與數據共享的局面可以說是互聯網時代全面發展教育的基礎。

　　袁雯：“互聯網+”教育的治理變革，首先應該是對“互聯網+”教育新形勢和新特征的回應。“互聯網+”教育，會促進教育的結構性變革，教育的資源供給、價值評估、成長服務，將更多會以互聯網為平臺配置要素。海量資源，巨量的教育服務供給主體，以及多元復雜的信息獲取渠道，這些方面，已經是我們傳統的教育管理所難以應對的。

　　王烽：治理的精髓是“共建共享”，政府需要把利益相關者轉變為責任主體、轉變為教育服務的提供者。這就必須同這些參與者平等協商，少用行政命令、直接指揮，多用宏觀管理、規則引導和利益激勵，體現法治和契約精神，這就是“轉變管理方式”。當然，好的治理最重要的還是要有“共同愿景”。社會化、網絡化學習已經不再支持培養考試機器，“讓每個孩子健康快樂成長”“讓人人都能接受適合的教育”，要成為政府、學校、社會、家庭每一個參與者共同的愿景，“教育治理”才能成為一場偉大的“共謀”。

　　教育治理重在聯合共治和價值引領

　　袁雯：互聯網產業具有內在特征，比如：信息對稱，去除中介；追求效率，快速迭代；關注眼球，忽視真相；系統開放，協同進化；成員平等，結構扁平；跨界合作，資源共創，用戶至上，體驗為王等等，這些特征與教育深度融合，將為教育打上深深的互聯網烙印，同時也對教育治理提出新的要求。我認為，“互聯網+”時代的教育治理，要特別關注以下幾點：

　　第一是聯合共治，價值引領。互聯網時代，共建共享必然需求共管共治。教育治理再也不能是政府一家的事情。“互聯網+”教育要求政府變垂直管理為主轉向協同共治為主。在這個協同共治的系統中，政府要注重價值觀注入，要善于把價值觀以互聯網的規則注入互聯網世界。對教育服務機構，要通過政策約束和促進形成社會責任引領的企業自我管理。

　　第二是營造環境，協同進化。政府要注重環境的營造，比如基礎設施環境、寬松的文化環境，公平合理的制度環境，舍得花錢為互聯網教育生態系統注入動力，善于激發企業的創造力，激勵市場配置資源，解決政府關心的問題。比如，變政府開發資源、購買資源，為政府獎勵資源的創生者，貼補個人的購買花費，在這個過程中，政府和企業，個人和組織，局部與整體，上下游角色和各種要素均衡配置、協同發展。

　　第三是要制定規則，守住底線。政府在協同共治生態系統中，要成為規則制定者。互聯網企業通常具有野蠻生長的特征，這時候，政府就要果斷站出來，擔當規則的制定者、學生利益和國家長遠利益的捍衛者。通過規則優勝劣汰，促進整個系統的良性發展。

　　守住底線，營造環境，激活動力，注入價值，我認為以上是“互聯網+”時代教育治理的核心。

　　張志銘：順應信息技術發展的需求，遵循現代教育規律，健全完善教育立法，嚴格施法守法，明確當事者預期，規范各方行為，構建權責利統一、權利義務相稱、各方協同的教育法治秩序，在“互聯網+”時代仍屬當務之急。

　　隨著互聯網技術及其應用的快速發展，對教育治理體制機制提出了新的挑戰，迫切要求有針對性地健全完善相關立法。如，越來越多的在線教育、遠程教育的教育機構如雨后春筍般的不斷涌現，學校的組織形態和管理模式也呈現多樣化，亟須盡快制定《學校法》，調整學校的組織形態和設置標準，同時也呼喚《終身教育法》的出臺，明確界定學校體系之外的各教育主體的地位，建立開放的社會化課程研發和認證制度。在學前教育、教育考試、家庭教育等方面也需要進行立法，對已有的法律如《職業教育法》中不適時的內容也亟須修訂。此外，大數據時代一方面應加強教育數據的開放和共享，另一方面又需注意隱私保護和數據利用問題。要加強教育數據方面的立法，明確政府、教育部門在學生信息、教育統計數據等教育數據使用中的權力和邊界，為教育數據的采集、分析和運用提供規范基礎。

　　積極構建合理有效的教育治理和法治實施機制。教育行政部門要積極轉變職能，由注重體制內的學校管理和事業發展，向注重對教育行業和產業實施監管轉變；由側重運用行政手段實施直接管理向側重運用法治手段實現有效治理的轉變，積極利用大數據和網絡，實現扁平化管理和實時的評估與監測，構建多元參與、開放共享的教育治理機制。應加強重點領域的綜合執法，針對學校違規辦學、教育培訓市場亂象、侵犯學生權益、教師違背師德規范等行為開展聯合執法；完善教育行政的執法程序，建立行政裁量權基準制度、行政執法案卷歸檔和評查制度，重視規范性文件的合法性審查，推進執法規范化。

　　健全教育法律糾紛解決制度。具體包括：建立教育調解制度。通過立法建立專門的教育調解機構，調解學校與社會、家庭與學校、教師與學校、學生與學校和教師的矛盾糾紛。完善教育申訴制度。當前我國學生和教師的申訴權只是由《教育法》《教師法》等法律做了原則性規定，缺乏具體的實施細則，對此，應盡快出臺教育申訴實施辦法。建立教育仲裁制度。隨著學校辦學主體的多元化，辦學自主權的擴大，教育領域的各種沖突與糾紛在增加，建立教育仲裁制度作為銜接申訴與訴訟的糾紛解決途徑的需求越來越迫切，應當盡快依據《仲裁法》的規定建構教育仲裁制度。完善教育行政訴訟制度。我國《行政訴訟法》規定的受案范圍不夠清晰，司法實踐中諸多教育行政訴訟案件都被排除在受案范圍之外，為了更好地保護公民的教育權益，應合理擴大教育行政訴訟的受案范圍。

　　任友群：根據我的觀察，近期發生的一些教育熱點事件、熱點問題或多或少都有互聯網的背景，如何界定、解決這些問題，現今的政策法規尚未能提供全部答案。提升治理能力、加強教育法治的迫切性可見一斑。

　　要解決這些問題，無疑還是要從主體、環境、內容入手，但其中必須充分考慮互聯網時代的特征而加以豐富。面對互聯網時代的教育治理與教育法治，可能有一句話對我們來說是永遠適用的——“改革，永遠在路上！”

　　于安：大學內部基層治理不善導致的管理矛盾，是大學治理成本高企不下和妨礙大學發展的重要因素。使用互聯網及其終端設備的經濟、便利和普及，為調理這一頑疾和提高大學法律治理水平提供了至關重要的現代技術條件。因此應當利用信息技術和互聯網終端設備改善大學基層治理，推進依法治校的進程。(曹繼軍 顏維琦)