中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(下稱《方案》)，《方案》體現了生態環境有價，損害擔責的保護理念，并對今后一個時期我國生態環境損害賠償制度改革做出全面規劃和部署。

　　《方案》適用于因污染環境、破壞生態導致的生態環境要素及功能的損害，即生態環境本身的損害。涉及人身傷害、個人和集體財產損失以及海洋生態環境損害賠償的，分別適用《侵權責任法》和《海洋環境保護法》等相關法律規定，不適用于該《方案》。

　　《方案》確定2015-2017年選擇部分省份開展試點，2018年起在全國試行，到2020年，力爭初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。八項試點內容包括確定賠償范圍，明確賠償義務人，確定賠償權利人，建立生態環境損害賠償磋商機制，完善相關訴訟規則，加強賠償和修復的執行和監督，規范鑒定評估，加強資金管理。

　　為什么要建立生態環境損害賠償制度?3日晚，環境保護部有關負責人在接受記者采訪時表示，由于目前存在法律體系不健全、技術支撐薄弱、社會化資金分擔機制未建立等諸多問題，長期以來，生態環境損害得不到足額賠償，生態環境得不到及時修復，需要盡快建立生態環境損害賠償制度。

　　這位負責人說，建立健全生態環境損害賠償制度，由造成生態環境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損生態環境，有助于破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局。

　　本報記者從環保部了解到，目前，我國在生態環境損害賠償制度建設方面還存在制度缺失。《憲法》、《物權法》等相關法律規定，國家所有的財產即國有財產，由國務院代表國家行使所有權。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現有制度中缺乏具體索賠主體的規定。

　　環境保護部環境規劃院副院長、總工程師王金南對記者表示，2014年修訂的《環境保護法》確定了“損害擔責”原則，并明確符合條件的環保組織為環境民事公益訴訟主體，客觀上為生態環境損害賠償責任的追究提供了依據，但該法仍規定因污染環境、破壞生態造成損害應承擔侵權責任，并未將生態環境損害包涵在內。

　　王金南說，雖然最高人民法院相繼出臺了關于環境公益訴訟和環境民事侵權糾紛的司法解釋，對生態環境損害的賠償予以認可，但司法解釋主要通過訴訟中的法律適用調整個案中的生態環境損害賠償問題，并非國家法律層面對這一問題的系統規定。

　　環保部上述負責人對記者表示，建立生態環境損害賠償制度，需要從立法上明確規定生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構和管理規范、損害賠償資金等基本問題，但目前立法條件尚不成熟，需要在部分地區開展試點，為下一步立法積累經驗。

　　以往，受害人在損害發生后，只能單一采用訴訟途徑，費時耗力。“《方案》創設了磋商賠償機制，可以及時啟動與責任人的協商。”這位負責人對記者說，賠償權利人在調查發現生態環境損害需要修復或者賠償后，根據生態環境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統籌考慮修復方案的技術可行性、成本效益最優化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協議，及時督促賠償義務人修復受損的生態環境。

　　“當磋商未達成一致時，賠償權利人就應及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。當然，磋商也不是必經程序，賠償權利人可以根據實際情況，直接提起生態環境損害賠償訴訟。”這位負責人介紹，《方案》還考慮了生態環境損害賠償與經濟發展相協調，特別是企業的承受能力的問題，要求試點地方根據責任人主觀過錯、經營狀況等因素試行分期賠付等多樣化責任承擔方式。既使受損的生態環境的得到修復和賠償，又督促企業轉型升級，強化生態環境保護措施。

　　“現行環境損害賠償‘重人身財產，輕生態環境’。”王金南說，除海洋環境保護相關法律對海洋生態環境損害具有賠償規定外，目前法律體系中生態環境損害的救濟規定不完善。

　　王金南說，生態環境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費用、環境修復費用、環境修復期間服務功能的損失以及生態環境功能的永久性損害四個主要方面。調查評估費用和有關公共服務費也應由賠償義務人承擔。

　　《方案》規定了賠償權利人，授予試點地方省級人民政府損害索賠權。王金南說，地方政府有保護公共環境利益的職責，在生態環境損害發生后可通過與責任者進行磋商，及時開展生態環境損害修復工作，并在磋商不成的情況下及時提起訴訟。在具體實踐中，試點地方省級政府可以根據環境事件的具體情況，決定由相關部門或機構負責啟動磋商或訴訟等賠償的具體工作。

　　王金南認為，生態環境損害評估是確認生態環境損害發生及其程度、認定因果關系和可歸責的責任主體、制定生態環境損害修復方案、量化生態環境損失的技術依據，評估報告是生態環境損害賠償訴訟的重要證據。

　　他說，目前環境污染和生態破壞行為導致的生態環境損害評估技術方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生態損害情況下如何確認各因果關系鏈條等關鍵技術問題尚待深入研究。同時，針對同一評估對象而由多個政府部門發布的不同損害評估技術方法如何做出綱領性統籌、如何在個案中選擇適用需要進一步明確。目前當務之急，是要分領域加快建立生態環境損害評估技術體系。

　　“還需要規范生態環境損害賠償資金管理。”王金南說，《方案》尚未對生態環境損害賠償的社會化分擔方式的進行設計。“建議試點地方結合地方生態環境損害主要類型、資金需求量規模和潛在資金來源，對生態環境損害賠償資金的籌措進行頂層設計，堅持污染者付費原則，積極推進企業環境損害賠償基金與環境修復保證金制度。”

　　王金南說，應遵循受益者付費原則，鼓勵構建市場型環境修復基金與環境應急基金制度。提倡風險共擔原則，探索設立高風險行業環境責任信托基金與強制環境責任保險制度。此外，試點地方還可以在解決歷史性遺留問題方面的資金保障機制方面以及建立高環境風險企業財務擔保制度方面進行積極探索，為生態環境損害賠償問題的最終解決提供模式。

　　生態環境損害賠償有助于破解“企業污染、群眾受害、政府買單”困局。攝影/章軻

　　作者：章軻來源一財網)