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“博弈談：中央和地方，事誰干？錢誰出？”賈康演講實錄
2013-10-25 17:26 來源：中國廣播網(wǎng)我要評論
著名財經(jīng)專家、財政部財政科學研究所所長 賈康 （央廣網(wǎng) 于琦/攝）
央廣網(wǎng)財經(jīng)北京10月25日消息，著名財經(jīng)專家、財政部財政科學研究所所長賈康今天在經(jīng)濟之聲主辦的《大國大時代——中國經(jīng)濟十月談》系列時事報告會之十“博弈談：中央和地方，事誰干？錢誰出？”上做出精彩演講。
文字實錄：
剛才劉院長說在座的主要是中國社科院的研究生，這是一個很好的研討機會。我把自己作為研究者對于今天我們主題的認識，先做個匯報，希望得到大家的批評指正。
我們主辦方提了一個很形象的討論題目叫做“事誰干？錢誰出？”。我理解，這實際上必須把財稅體制做一個通盤的審視，不把這個體制勾畫一下，很難討論什么叫事誰干？錢誰出？我對社會上沸沸揚揚的關于財稅體制的議論，形成了一套看法。我先簡要的把自己的基本看法做個匯報，實話實說，這個題目相當宏大，我只能非常簡要的勾勒一下。
我們現(xiàn)在討論的財稅體制，通盤的評價和今后改革何去何從，要從我們改革開放之后，1994年有里程碑意義的分稅制改革形成的框架說起，前面劉校長已經(jīng)把更早的一些歷史情況做了很好的勾畫，那么我現(xiàn)在接著要強調(diào)的是1994年分稅制改革，為什么要給它里程碑意義這樣一個高度評價？
我們認為，它的歷史性貢獻，是順應著小平南巡以后確立的社會經(jīng)濟理論目標模式，三位一體，來規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地區(qū)、公權與公民、經(jīng)濟社會中間的基本關系。對它的總體認識，可能學者們還有觀察者們是見仁見智的，有些表述可能我跟劉校長也不會完全一致。我想，針對前一段時間媒體上所說的，1994年改革重啟集權時代，這個說法提出一個相反的看法，1994年的改革的實質(zhì)，要加以肯定的和全面的改革探索，承前啟后的這樣一個重要的基本認識，不是集權，而是在分權的路徑上，終于在反復的探索，不光是改革開放以后的探索，包括從傳統(tǒng)體制下的探索，幾十年的行政性分權走不通，放亂收死的循環(huán)理念走出來了，有可能路越走越寬，但是我們現(xiàn)在還沒有達到這樣理想境界的經(jīng)濟性分權。
分稅制如果說的全面點，是以分稅制為基礎的分級財政，分級財政勢在必行，中國這樣一個大國在我們的傳統(tǒng)體制下，一旦國家解決了開始的戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，這樣幾年的過渡時期以后，就意識到不分級不行，做過分權的嘗試，以58年和70年為代表，最有力度的分權，走的都不太遠，很快就進入了混亂局面。改革開放以后，我們前面十幾年的分權，仍然是在隸屬關系組織財政收入的基本規(guī)則之下，但實際效果并沒有走出紊亂的局面，而形成了所謂諸侯割據(jù)等一系列問題。
而到了1994年，分稅制把過去，不論是強調(diào)集權還是分權情況，加以破除，讓所有的企業(yè)在稅法面前一律平等，稅后可分配的部分也有企業(yè)，根據(jù)產(chǎn)權規(guī)范和根據(jù)他們對于政策環(huán)境的判斷，自主分配，這就刷出了所謂公平競爭的一條起跑線，這是改革開放從上世紀80年代初期開始，探索了十幾年，終于經(jīng)過了千辛萬苦，在1994年才基本上看到了一個框架的歷史性的進步，企業(yè)能夠有一條起跑線，公平競爭，各種不同隸屬關系下，不同經(jīng)濟性質(zhì)的企業(yè)，可以跨隸屬關系，跨行政區(qū)域，兼并充足，可以淡化官員身份，在解體得到淡化的這樣一個環(huán)境中間，越來越行使企業(yè)家職能，包括我們國有控股企業(yè)的高管，都可以在競爭的企業(yè)家市場上去產(chǎn)生等等，都是1994年解決的。
另外呢，中央和地方，在分稅制財政體制下，沒有體制周期之說了，不用一定，三年五年不變了，不要再那樣的算計，而是所有的體制問題擺在名面上，就是討論已經(jīng)形成的分稅制，這樣的一個財力配制，以后怎么樣進一步動態(tài)優(yōu)化的問題。運行至今，需要定下來以后5年不變的，給大家預期，我們這個預期更透明了，中央地方不必藏著掖著，大大的推進了整個政府資源配置和財政收支管理的規(guī)范化，就是在1994年分稅制改革之后，1996年水到渠成。
地方政府首先把預算外資金和制度外資金合并到財政存儲的狀態(tài)，我們已經(jīng)把預算外資金的概念加以廢除，所有政府性財力在一個通盤預算體系里面，有了前所未有的透明度。當然還可以進一步的提高透明度。94年，把原來對自然人，也是納稅人征的稅，變成相對規(guī)范的個人所得稅，而現(xiàn)在呢，我們意識到個人所得稅旁邊，還必須進一步的發(fā)展探索房產(chǎn)稅，以及要研究討論未來是不是要推出遺產(chǎn)稅。
94年的體制是適應市場經(jīng)濟，能夠真正讓千千萬萬的主體煥發(fā)活力，能夠讓主體對于未來有相對清楚的預期，能夠培育企業(yè)家精神，同時規(guī)范政府行為。等于各方面都給了一個框架，使我們在小平南巡以后確立的目標模式的追求方面，有了一個制度依托。也使我們看到，一些現(xiàn)在困擾我們的問題，是不是要回到94年那個方向和框架之下，找出它的真實原因，是因為深化改革不足帶來的問題？還是94年的改革重啟集權時代，而造成這個改革本身有問題？這是截然不同的兩種判斷。
我是堅持分稅制改革的方向、路徑、內(nèi)在邏輯都和市場經(jīng)濟同向，我們現(xiàn)在要解決的問題是深化改革的問題，而不是簡單指責，它是所謂重啟集權時代，因而否定了94年的改革。如果真正否定94年改革，那么再往下走，邏輯是什么？我們走回頭路，注定無出路。
我們?nèi)绾螠蚀_理解分稅制所應該澄清的重要認識？第一，分稅制的邏輯起點是我們市場經(jīng)濟目標模式集權之下，政府到底干什么？這個職能定位應該是，由立法機關授予的收支權。整個體制怎么深化改革？怎么理順他的種種關系？
我們現(xiàn)在碰到的特別突出的問題是，至今我們沒有一個“政府職能定位和他來決定的各級政府支出責任”一覽表，這個事權明細單，遲遲就是不能形成，為什么不能形成？實際上背后有很多的不同認識，比如說投資權益是不是可以明確，規(guī)定地方政府退出一般競爭性領域，這個投資權的爭議在1994年的時候，有的是知難而退了，沒有寫，這么多年過去，是不是可以寫？寫了以后，能不能夠真正按照市場經(jīng)濟的要求，在現(xiàn)實生活中間去界定，都是我們遇到的考驗。
當然還有一系列技術性問題，市場經(jīng)濟目標下政府做什么，那么就要解決既不越位，又不缺位，使政府能夠不錯位的做自己應該做的事情。十八大報告說處理好中國改革的核心問題，把事權能夠合理的界定清晰，形成可操作的明細單，那么后面跟著的就是應該通過我們最高權力機構，各級人大對政府授權，讓他們按照預算行使收支權。
第二個重要認識就是，事權分配，對政府收益規(guī)模、廣義宏觀經(jīng)濟是起著大前提作用的。后面跟著的，當然還有宏觀稅負一個大體合理的水平之下的結構問題，我們現(xiàn)在中國，如果從實際的數(shù)據(jù)來看，我們的宏觀稅負按照和MF可比口徑對比，是處于發(fā)展中國家平均水平稍微靠下一點，不存在有些人所抨擊的中國宏觀稅負過重問題。
但必須承認，我們的宏觀稅負總量概念之下，如果分析他的結構，存在著非常明顯的問題，前面劉校長所說到的，我們的主要收入來源是間接稅，這個就是非常突出的問題，還有就是我們現(xiàn)在更細化的，正如收入的問題，比如說國有資產(chǎn)收益是不是更多的集中到國庫來，而不是留在國有企業(yè)自己的控制范圍之內(nèi)等等。
這樣的一個事權范圍，對于政府收入規(guī)模做了既定之后，還要再往下衍生的。但是首先需要我們面對現(xiàn)實問題，在事權劃分為爭取，能夠走出一個實質(zhì)性的步驟，就是按照客觀的要求，深化改革時，能不能盡快的由粗到細的，先形成一套和操縱相關的事權明細單，指出責任表。
要做的事情有了相對清晰的設計，跟著就要解決財政體制里面廣義的稅制收入。規(guī)范的收費，主要是地方政府的收費品種會多樣化一些，這個廣義是把所有的稅費合在一起。怎么樣使稅種的配制在屬性上、特點上，在通盤的方案上和各級政府的職能間實現(xiàn)相對的合理配置，有了這樣的一套配置之后，還必必須討論一個問題，因為有一定的規(guī)范性，這是分稅制的直接要求，但即使有了規(guī)范性，各地實際的稅收必然是高低不一的，比如說可以預想以后地方包括資源稅和不動產(chǎn)稅，資源稅主要針對中國資源富集的地區(qū)。
中國的資源匱乏地區(qū)恰恰分布在中西部，特別是西部欠發(fā)達地區(qū)。另外一個支柱就是以后要培育起來的不動產(chǎn)稅，這個不動產(chǎn)稅主要支撐力量，是在工商業(yè)達到一定發(fā)達程度的區(qū)域。不同地方的稅基，實際上在中國的區(qū)域差異特別明顯的經(jīng)濟體里面，一定是高低不一。客觀的存在著我們國家特別突出的橫向不均衡，這個情況在其他國家都存在，特別是大國，但中國的情況要比別的國家更加分化程度高的多。
過去有一個數(shù)據(jù)上的概念，澳大利亞說北方只有19萬人口的邊遠地方，人均收入水平和發(fā)達地區(qū)的像墨爾本，悉尼所在的維多利亞州，這些對比只相差不到20%。中國這樣一個地區(qū)差異非常明名的情況，一定要得到一種力量的校正，甚至有可能逐漸收斂，使各個地方社會成員享受改革開放的成果。
所以，在橫向不均衡的基本事實面前，我們必須找到一個中央政府出面，面對全局長遠利益的要求，加以調(diào)節(jié)的有效可持續(xù)的機制，因為收入和支出兩者在政府間劃分，遵循著不同的原則，中央本級、地方本級是必然不可能收支平衡的。所以客觀上的需要，是借鑒國際經(jīng)驗，回到中國的實際情況，中央地方、縱向不均衡的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，來調(diào)節(jié)地區(qū)間的橫向不均衡，這個命題我覺得應該非常清晰的確立起來。
我們1994年以后的改革在這方面作出了一系列努力，現(xiàn)在上級中國政府間財政關系的框架，第一行表現(xiàn)是，稅收和非稅收，第二個是，這些收入合成全國收入，在收入劃分里面也有些原則，中央收入開始做調(diào)整的時候，就是1994年分稅制，當時保地方既得利益，各路諸侯最后在妥協(xié)中接受中央政府的決心，啟動新的體制的稅收返還，這個稅收返還從中央收入移到了地方，成為地方可支配收入。
剛才劉校長提到倒扣基數(shù)，這個稅收返還形式上表現(xiàn)的是，越富裕的地區(qū)，得到的保證量越大，增量還有一個附加1：0.3的返還，實際上叫0.7：0.3返還。中央拿大頭，原來說返還的基數(shù)，在整個盤子里不斷萎縮，現(xiàn)在已經(jīng)萎縮到很低的數(shù)，以后還會繼續(xù)萎縮。這是中國處理當時的利益沖突而采取的一種比較符合長遠發(fā)展的妥協(xié)。一般轉(zhuǎn)移支付收入使地方實際可支配的財權大大增加，一般性轉(zhuǎn)移支付叫做財力性轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付按照因素法確定，因素是各種各樣客觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)加在一起，按公式計算出來，真正得到支持的是欠發(fā)達地區(qū)，特別是像我們邊遠的西藏、新疆、青海等等。
轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)在被人們批評的問題，主要是專項部分，專項部分已經(jīng)在各個部門，特別是強調(diào)自己部門實權的情況下，被夸張到過多過爛。但是，有既得利益在這里面起作用，真正推進這方面的優(yōu)化也不太容易。我們現(xiàn)在聽到關于很多地方跑部錢進的抱怨，其實主要就針對這些專項轉(zhuǎn)移支付。但不只是財政部，專項實際分散在各個部委，這個問題要在深化改革里面加以解決。不過，在框架上我們必須肯定，94年以后形成的分稅制改革在調(diào)節(jié)區(qū)域差異方面的作用。轉(zhuǎn)移支付之后，西部、中部和東部的差異明顯縮小。
這兩塊赤字所有的收入歸作一起，這就回到全國財政支出的總量概念下，中央地方的赤字合在一起加上其他的，是我們現(xiàn)在實際支出的總盤子。在這個過程中間，我們可以看到的是，分稅制形成的，使框架能夠大體得以實現(xiàn)的制度安排，它是不是適應市場經(jīng)濟？實際上各級政府、職能合理化的要求，這里面的毛病和問題很多，因為深化改革不到位，但是我們不能夠簡單的從某些局部的感受。
我們還要在把一些基本觀點勾畫一下，如果前面既有事權又有財權方面的，這樣一些考察之后，原則上，我們的體制化改革，應該強調(diào)的是財與事權相適應，這兩者都非常重要，但是，這兩者屬于一種遞進關系，而不是平行關系。
更多的學者愿意用財權與事權相匹配，后來財政部的領導說，實際上現(xiàn)實中間不可能這樣的匹配，中央的事權，不是在每一個地方政府都能對應上的，必須介入轉(zhuǎn)移支付調(diào)整以后的因素。
應該強調(diào)什么呢？當時執(zhí)筆的寫作班子最后歸結為強調(diào)財力與事權相匹配，就不再提財權與事權相結合這樣的表述。但實際的結果，去掉了財權，跳過財權直接談財力與實力相匹配，并沒有解決這個問題。
很多地方同志說，你把本地共享稅的部分，做單獨的處理就匹配了，這個里面就包含著一種危險，如果每個地方都這么做，一旦開這個口子，那么就一發(fā)不可收，所有的地方一對一談判，變成了一個1994年基本框架轟然倒塌的倒退。
比如說，青海的同志可以非常有依據(jù)，中央拿75%的增值稅，你如果調(diào)到中央只拿55%，我財力與事權相匹配了。中央要給青海開這個口子，新疆、西藏會馬上跳出來說，我這比青海有更多的特殊因素，我要提高到55%或者65%。中部地區(qū)過去已經(jīng)說他們受冷落，他們不東不西，一旦你有前面的那些鋪墊，中部地區(qū)肯定要求給他們也要調(diào)，而且中部地區(qū)從人均財力來看一直是墊底的，這是基本情況。
中西部地區(qū)，人口大省、農(nóng)業(yè)大省、人均財政可支配的收入指標，一直是全國墊底，你要給西部、中部都調(diào)完了，剩下的沿海地方坐的住嗎？我們也必須調(diào)，過去多年來始終穩(wěn)定不下來的就是各地跟中央討價還價，苦樂不均，整個的這些必定卷土重來，我們1994年改革以后所堅持的就是前面所有的這些，一刀切，增值稅75%，所得稅65%歸中央，這條規(guī)則在北京、上海如此，到了西藏、青海也如此。
所有擺不平的事情，靠規(guī)范轉(zhuǎn)移支付去擺平，我們可持續(xù)的規(guī)范性，防止大家一起跑步前進，各種路數(shù)釋放出來造成紊亂局面，可能造成尋租、混亂場面。這樣的問題，實際上在全國考慮上是事關深化分稅改革命運的。
所以我要多說幾句，這樣的一種財權和事權必須一并考慮，應該在以后的改革的指導表述中體現(xiàn)出來。財權和事權，這兩個是一個墊底的遞進關系，他不是一個平衡關系，不是一個可以執(zhí)行一種，就可以說清楚的關系，那么比較適當?shù)闹醒氲胤截斄φ急仁嵌嗌伲科鋵嵑唵蔚木同F(xiàn)在到底是對半分，還是六四分，還是其他的什么比例分，這都沒有意義，財權和事權分配，一定是在政府處理經(jīng)濟分權制度各個環(huán)節(jié)之后，自然生成的。
這個自然生成的環(huán)節(jié)里面的要領，就是在整個鏈條上應該是在扁平化的前提下，按照中央、省、市縣三層級，合理的事權開始，推進到設計各自一級合理的財權。
財權的關鍵是稅基，然后推到各級有現(xiàn)代特征，完整透明、接受公眾監(jiān)督，重新反映公眾意愿，在各級人大審批后形成一個可以得到嚴格執(zhí)行，進而可以推行問責制，通過績效考評約束官員。這三級預算后，還要跟著的是，三級產(chǎn)權和債權，這一套理順了以后，再考慮：中央地方生成的比重到底是多少？
再往后跟上中央、省兩極自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以及以后要探索發(fā)展的某些地區(qū)性的橫向轉(zhuǎn)移支付，最后要形成市場經(jīng)濟體制的事權和財權相適應。那個情況下，就是基層財政困難，基本可以得到緩解，哪怕最差地方，地方政府也可以使自己的職能的履行。在表現(xiàn)形式上，是財力與事權相匹配，這樣的改變思路和要領，如果能夠得到確立，我們現(xiàn)在1994年改革以來，所有的問題包括基層財政困難，地方已經(jīng)負債到了天文數(shù)字，還有大家都在批評的土地財政等等問題，都能解決。有些人把板子打在1994年分稅制身上，.錯了!
1994年以后，財政體制運行不如人意，甚至被人們詬病的毛病出在哪？不是出現(xiàn)在分稅制上，恰恰出在1994年，省以下的體制遲遲不能進入分稅制。中國現(xiàn)在不要說欠發(fā)達地方，就是最發(fā)達的地方——沿海地區(qū)，也沒有進入分稅制狀態(tài)，而實際上，各地形成的是五花八門、討價還價的色彩非常濃厚，分層制和包干制正式分化，深化改革在省以下受阻，分成制和包干制在過渡中間“土地財政偏多、地方隱性負債”這樣一些風險積累等等，都是由此而來。板子打在分稅制身上，是打錯了地方，而且很可能引出對全局、對改革有顛覆性的錯誤結論，這些需要再強調(diào)一下。
我們還提出了一些改革的要領，總體來說要強調(diào)財稅的改革，現(xiàn)在至少要最小，一攬子做配套考慮，而且要適應十八大決策，強調(diào)五位一體的全面配套。這里面在省市縣三級，怎么樣一步一步的通過深化改革，去逐步接近理想境界，有很多具體的劃清事權，構建地方稅體系，推進稅制改革，還有一些非常重要的技術性考慮。
在通盤審視之后，我們特別強調(diào)的就是，財政稅收的問題有一些專業(yè)的性質(zhì)，平常一般的觀察者，更多感受的是某些局部和某些自己覺得沒有理順的地方，但是客觀的需要，是我們一起要在迎接三中全會的情況下，也是在今后從短期到中長期情況先不可回避的。
推進配套改革的趨向之下，要把方方面面的意見發(fā)表出來，現(xiàn)在中國社會上，雖然各種刺耳的聲音不斷，但是實話實說，理性的聲音似乎并不多。我們今天的討論，我深信各位都是帶著自己的學養(yǎng)基礎而來，我們可以有觀點的交流和碰撞，理性討論的態(tài)度，來看看我們現(xiàn)在面信的真問題怎么改，深化財稅改革，理順通盤的這樣一些關系，解決好事誰干、錢誰出的問題，我們到底應該形成一些什么樣的基本共識。謝謝。
編輯：吉媛媛
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